O objectivo do presente trabalho e trazer o espectro da questгo do mercado de terras nas, zonas urbanas. Para tanto, e apesar desse fenфmeno ser tratado, muitas vezes indistintamente do da privatizaзгo da terra, o que leva a confusхes desmedidas, e necessбrio definir-se um e outro para melhor entendermos a presente abordagem.
Conceitos Bбsicos:
Mercado - ponto ideal, abstrato, de encontro entre vendedores e compradores, ! respeitante afixaзгo de preзos de determinados bens. Quer dizer a par do sentido tradicional do mercado localizado, depara-se-nos um outro de maior amplitude especial e lуgica. Й nesse outro sentido de mercado abstrato, que se empregam expressхes como tendкncia do mercado, situaзгo do mercado, oscilaзгo ~o mercado. ( in, Dicionбrio Jurнdico de Joгo MeIo e Antуnio Martins).
Privatizaзгo - venda de bens pъblicos especialmente de capital industrial a investidores privados. ("in" dicionбrio de economia, Donald, Ruthersord)
Propriedade da Terra - direito exclusivo do Estado, consagrado na Constituiзгo da Repъblica de Moзambique, integrando, para alйm de todos os direitos do proprietбrio, a faculdade de determinar as condiзхes do seu uso e aproveitamento por pessoas singulares ou colectivas. ( Lei 19/97, de 1 de Outubro, aLei de Terras).
Em Moзambique a questгo do mercado de terras nas zonas urbanas jб й um facto, muito embora a legislaзгo ainda nгo tenha trazido para si a regulamentaзгo desse fenфmeno. A compra e venda, a penhora, a hipoteca desse bem supremo que й a terra, constituem manifestaзхes da existкncia do mercado de terras em Moзambique.
O valor da terra se afere de alguns condicionalismos como:
- Бrea de localizaзгo;
- Valor dos melhoramentos
- Бrea coberta ou nгo por planos de Urbanizaзгo
- Outros
Importa, agora tecer algumas consideraзхes ligadas a legislaзгo de Terras:
O artigo 12 da Lei de Terras determina que uma das formas de aquisiзгo do direito й a ocupaзгo por pessoas singulares nacionais que de boa fй, estejam a utilizar aterra ha pelo menos 10 anos. A Informaзгo do ST а Comissгo Interministerial, datada de Marзo de 1998, refere que, "nos terrenos urbanos, o padrгo de ocupaзгo e construзгo, principalmente de habitaзхes, nгo estб muitas vezes de acordo com os planos de urbanizaзгo. Estes foram, na sua maior parte, elaborados durante o perнodo colonial e as бreas por eles cobertas nгo correspondem aos actuais limites. Por outro lado, se determinadas zonas, sгo consideradas como destinadas а habitaзгo, o tipo de construзгo previsto no plano de urbanizaзгo pode nгo corresponder аs construзхes efectivamente existentes, muitas delas efectuadas sem a licenзa de construзгo. A pergunta que se coloca й a de saber quando й que estes ocupantes adquirem o direito de uso e aproveitamento de terras".
A proposta preliminar de revisгo do RL T , datada igualmente de Marзo .de 1998, propunha que se considerassem excepзхes а regra geral de aquisiзгo do direito, "os casos em que a ocupaзгo embora feita sem lesar o direito de outrйm, tivesse como base uma infracзгo а Lei de Terras e seu Regulamento, nomeadamente atravйs da compra e venda e ou cedкncia de talhхes sem observвncia das formalidades legais, recaнsse sobre as бreas reservadas legalmente para qualquer fim ou fosse exercida dentro dos limites das autarquias а aquisiзгo do direito estaria condicionada ao disposto sem legislaзгo especнfica".
Vбrios foram os aspectos discutidos pela Comissгo lnterministerial a este respeito:
- Intervenзгo das estruturas de base dos Bairros;
- Necessidade de contactar o Projecto PROL sobre a ocupaзгo do solo urbano;
- Decreto aprovado pelo Governo de obras e inspecзгo ;
- Necessidade de dar espaзo para o desenvolvimento das autarquias, evitando simultaneamente a anarquia na ocupaзгo do solo urbano;
- Reodenamento das cidades, para posterior atribuiзгo das licenзas de construзгo;
- Actividades peri- urbanas, arruamentos, abastecimento de бgua;
- Loteamentos dos prйdio rъsticos e limitaзгo para o loteamento de terrenos pъblicos;
- Transmissгo de direitos;
- Como interessar os privados nas actividades de urbanizaзгo; -Agencias imobiliбrias;
- Falta de acesso de viaturas em alguns bairros, o que impossibilita por exemplo, a evacuaзгo de doentes em situaзгo de urgкncia e o combate a incкndios.
Dados estes aspectos especнficos de utilizaзгo de solo urbano, muito diferentes de acesso e ocupaзгo da terras nas zonas rurais, a Comissгo Interministerial considerou necessбria a elaboraзгo de um Regulamento aplicбveis aos aglomerados urbanos
Apуs a independкncia, foi aprovada a seguinte legislaзгo:
-
Resoluзгo da Comissгo Permanente da Assembleia Popular (CP AP) n° 5/80, de 26/06/1980, que determina que a Cidade de Maputo passe a ter o estatuto de Provнncia e aprova os seus limites;
-
Resoluзгo da CPAP n° 2/81, de 02/08/81, que aprova as superficies geogrбficas e os limites das cidades de Lichinga, Pemba, Nampula, Nacala, Quelimane, Tete, Beira, Chimoio, Xai-xai e Chokwй. Nгo estб incluнda a cidade de Inhambane.
-
Lei nO6/86, de 25/07/1986, aprovada pela Assembleia Popular (AP), a qual determina que compete a Assembleia Popular criar, alterar ou extinguir unidades territoriais nos nнveis de provнncia, distrito e cidade. Ao Conselho de Ministros, nos termos da referida Lei, compete criar, alterar ou extinguir unidades territoriais dos nнveis de posto administrativo e vila, classificar as unidades territoriais e definir ou alterar as sedes de cada uma delas;
-
Resoluзхes da Assembleia Popular n° 6/86, 7/86 e 8/86, todas datadas de 25/07/1986, atravйs das quais:
- sгo criados novos distritos por provнncia;
- sгo transferidas algumas бreas entre distritos;
- sгo elevadas а categoria de cidades os centros urbanos de Montepuez, Cuamba, Angoche, Ilha de Moзambique, Gurue, Mocuba, Manica, Dondo, Maxixe, Chibuto e Matola.
-
Resoluзхes nO6/87 ,7/87,8/87 e 9/87 do Conselho de Ministros, todas datadas de 25/04/1987, atravйs das quais:
- sгo criados postos administrativos por provнncia e por distritos;
- as cidades sгo classificadas em 4 nнveis: A,B,C e D;
- os distritos sгo classificados em 3 classes: 1,2 e 3;
- sгo elevados а categoria de vila 68 centros urbanos.
Mais recentemente, foi aprovado o pacote de legislaзгo autбrquica que inclui:
-
Lei n° 2/97, de 18 de Fevereiro, segundo a qual:
- compete аs Assemblйias Municipais sob proposta ou a pedido de autorizaзгo do Conselhos Municipais, aprovar o plano de desenvolvimento da autarquia, o plano de estrutura e, de um modo geral, os planos de ordenamento do territуrio, bem como as regras respeitadas а construзгo e urbanizaзгo.
- compete аs Assemblйias Municipais mediante proposta dos Conselhos Municipais, aprovar o estabelecimento de reservas Municipais e aprovar propostas e pareceres sobre a definiзгo e estabelecimento de zonas protegidas;
- compete aos Conselhos Municipais exercer os poderes e faculdades estabelecidos na Lei de Terras e o seu Regulamento;
- compete аs Assemblйias de Povoaзгo sob proposta ou a pedido de autorizaзгo dos Conselhos de Povoaзгo, aprovar o plano de desenvolvimento de autarquia, plano de estrutura e, de um modo geral, os planos de ordenamento do territуrio, bem como as regras respeitantes а construзгo e urbanizaзгo;
- compete aos Conselhos de Povoaзгo exercer os puderes e faculdades estabelecidos na Lei de Terras e seu Regulamento.
-
Lei n° 7/97 de 31 de Maio ( Lei sobre a tutela administrativa), segundo a qual carecem de ratificaзгo do уrgгo tutelar os actos dos уrgгos autбrquicos que tenham por objectivo aprovar o plano de desenvolvimento da autarquia local e o plano de ordenamento do territуrio.
-
Lei n° 11/97 de 31 de Maio ( Lei das Finanзas locais) segundo a qual:
- compete especialmente аs autarquias locais a elaboraзгo e aprovaзгo dos planos de desenvolvimento, planos de ordenamento do territуrio ou dos planos de estrutura, gerais e parciais de urbanizaзгo e dos planos de pormenor. Estes planos sгo elaborados em colaboraзгo com as entidades competentes das administraзгo central.
FORMAS DE ACESSO А TERRA
Ocupaзгo por via costumeira e de boa fй
Em conformidade com o preceito constitucional segundo o qual "na titulaзгo
do direito de uso e aproveitamento de terra, o Estado reconhece e protege os direitos adquiridos por ocupaзгo e heranзa", considera-se necessбrio reconhecer a ocupaзгo de boa fй pelas pessoas singulares nacionais que dure hб pelo menos 10 anos. Segundo o prescrito pela Lei de Terras, esta ocupaзгo de boa fй й uma das formas de aquisiзгo do direito de uso e aproveitamento da terra;
A segunda tendкncia hesita em reconhecer que jб foram adquiridos direitos atravйs da ocupaзгo de boa fй por um perнodo mнnimo de dez anos, sujeitando o reconhecimento do direito а conformidade das construзхes existentes com os planos de urbanizaзгo das cidades e vilas.
A questгo que se coloca em relaзгo а segunda tendкncia й que os planos de urbanizaзгo das cidades e vilas estгo esgotados, isto й, nгo foram aprovados novos planos de urbanizaзгo desde a independкncia. Os planos existentes nessa altura nгo previram o crescimento dos centros urbanos, ou entгo estabeleceram padrхes de construзгo demasiado elevados para o nнvel econуmico de que dispхem os cidadгos nacionais. No momento actual, predomina a tendкncia, a nнvel internacional, de reconhecer os direitos do que hoje se domina por "ocupaзгo informal".
O crescimento das cidades tem sido significativamente enquadrado pelas estruturas de base, que permitem a ocupaзгo das pessoas singulares nacionais, muitas vezes sem terem um conhecimento sobre os planos aplicбveis. A tнtulo de exemplo, num estudo piloto realizado вmbito do PROL em cinco bairro da cidade de Maputo, para a comparaзгo entre a situaзгo real no terreno e a informaзгo constante nos diversos sistemas de registos, constatou-se que o acesso а terra nem sempre se faz atravйs do Conselho Municipal. Й a seguir apresentado um quadro mostrado as formas de acesso а terra em 4 desses bairros:
| Аrea |
Comprado (%) |
Alugado (%) |
Herdado (%) |
DCU (%) |
Admnistraзгo local (%) |
| 3 de Fevereiro |
32 |
2 |
9 |
49 |
8 |
| Polana Caniзo |
43 |
3 |
16 |
1 |
37 |
| Mavalane |
71 |
9 |
14 |
<1 |
6 |
| Mafalala |
28 |
39 |
17 |
<1 |
17 |
A anбlise deste quadro mostra que uma percentagem considerбvel do acesso а terra se faz atravйs da compra e venda ( entre 28 e 71 %). A intervenзгo do Conselho Municipal й significativa apenas no caso do bairro 3 de Fevereiro, um novo parcelamento cuja ocupaзгo foi coordenada por aquela instituiзгo.
Restantes casos
Para alйm da ocupaзгo de boa fй, que dure hб pelo menos 10 anos, propхe-se que, nos restantes casos, o acesso а terra seja feito mediante a realizaзгo de concursos pъblicos, com um valor base correspondente as despesas efectuadas com a urbanizaзгo bбsica ( arruamentos, iluminaзгo pъblica, drenagem das бguas pluviais, abastecimento de бgua). Os concorrentes poderгo propфr valores superiores ao valor base.
Responsabilidade dos уrgгos Administrativos Pъblica local
A Lei de Terras estabelece no seu artigo 23 que compete aos Presidentes dos Conselhos Municipais e de Povoaзгo e aos Administradores de Distrito, nos locais onde nгo existiam уrgгos municipais, autorizar pedidos de uso e aproveitamento da terra nas бreas cobertas por planos e desde que tenham serviзos de cadastro.
Estas exigкncias da lei ( existкncia de planos de urbanizaзгo e de serviзos de cadastro ), levaram os Administradores de Distrito, a levantar a questгo de que nгo й possнvel exercer as competкncias conferidas pela lei. O Instituto Nacional de Planeamento Fнsico tem colaborado nesta бrea, elaborando os planos de urbanizaзгo para o ordenamento desses centros urbanos. Seria necessбrio formar o pessoal necessбrio para os serviзos de cadastro locais. Propхe-se que se inicie uma reflexгo sobre o assunto, de forma a simplificar o acesso а terra nestes centros urbanos.
Ainda sobre o Mercado ou Privatizaзгo da Terra, em Julho passado, o Governo de Moзambique lanзou o debate pъblico. Apуs pronunciamento do Sr. MADER, segundo o qual:
“Eu penso que chegou o momento de comeзarmos a discutir a Privatizaзгo da Terra em Moзambique. Eu penso, como ministro, que й momento de comeзarmos a discutir a criaзгo de mercados de terra, discutirmos isto й, termos uma abordagem que й compatнvel com a nossa realidade. Aquela lei de terras que hoje temos em Moзambique, que protege o camponкs, foi concebida o ano passado graзas a um debate, comparticipaзгo de todos os agricultores e da sociedade, que por consenso acharam que naquela fase, o melhor era proteger o camponкs, mas penso que jб chegou o momento de se comeзar a venda de terra. Se nуs tivйssemos aberto o uso e aproveitamento de terra ao mercado, terнamos, muito rapidamente, jб este ano este ano estarнamos a discutir alguns sem terra, porque o camponкs depauperado e vulnerбvel, a primeira coisa que ele venderia era a prуpria terra, e daqui a pouco terнamos camponeses sem terra e terнamos camponeses a serem empurrados para cada vez mais longe, onde estariam numa situaзгo dificil. Hoje, tenho orgulho de dizer que o governo moзambicano estб disposto a discutir com todos, mas com todos mesmo, porque quem estб a pedir a privatizaзгo й um conjunto de agricultores em regime comercial. Mas nуs temos ainda uma maioria de agricultores no nosso paнs, que sгo os camponeses; I todas as associaзхes de agricultores em regime familiar, que dizem nгo й altura de privatizar. Entгo, й possнvel comeзarmos a criar бreas em que demos um tratamento diferenciado. Temos agora o problema dos solos urbanos. Repito: Й preciso comeзar a discutir para que haja parceria, que haja diбlogo, para se encontrar uma abordagem que ao mesmo tempo permita proteger aquela maioria, porque nуs com essa medida de privatizaзгo, vamos desenvolver uma burguesia, mas nгo vamos resolver o problema do paнs, aquele camponкs que vai vender a sua parcela de terra para ganhar um ou dois milhхes de meticais.”
Estarб o Estado preparado para acompanhar esse processo, sobretudo em termos de tramitaзгo processual, sabido, fundamentalmente, que atй ao momento foram emitidos apenas um pouco mais de dois mil tнtulos de uso e aproveitamento de terra?
Foram emitidos muito mais, e quanto a isso, daqui a algum tempo vou surpreender muita gente; vou convocar a imprensa para anunciar aquilo que teremos feito em termos da emissгo de tнtulos de uso e aproveitamento da terra, devido а dinвmica que estamos a imprimir ao processo.
Nуs nos prуximos seis meses vamos emitir mais de 1400 tнtulos de uso e aproveitamento de terra, e os funcionбrios estгo preparados para essa tarefa. O combate а corrupзгo faz parte deste trabalho, e o funcionбrio sabe que serб penalizado se se envolver num acto de corrupзгo.
Й um trabalho que vamos realizar com muita seriedade. Queremos й que o processo para se atribuir o tнtulo de uso e aproveitamento de terra demore o mбximo de 90 dias. Queremos que demore menos tempo e nгo ultrapasse os trкs meses.".
COMENTБRIOS GERAIS
- A actual legislaзгo sobre terras й ainda muito nova e ainda nгo foram devidamente aplicadas todas as suas disposiзхes legais de modo a operacionalizar o desenvolvimento das actividades econуmicas, sociais e culturais.
- A sua prematura alteraзгo poderia trazer alguns constrangimentos, mormente no que conceme а seguranзa de posse da terra das comunidades locais, que й uma das maiores conquistas da actuallegislaзгo.
- A ausкncia do titulo transacionбvel nгo parece constituir o principal уbice para o acesso dos agricultores ao crйdito. Em matйria de acesso ao credito, й necessбrio aprofundar e conhecer outros que podem constituir vicissitudes para o acesso a ele pelos sujeitos do direito. Sгo os casos por exemplo da seguranзa da prуpria actividade agrбria caracterizada por ser vulnerбvel аs calamidades naturais, baixo nнvel de rendimentos por insuficiкncia de domнnio de tecnologias por parte de maior parte dos agricultores dentre outros factores.
- O titulo transacionбvel porventura nгo teria um valor em si se nгo tiver bens imуveis hipotecбveis, jб que a terra й propriedade do Estado.
- A transaзгo de tнtulos do direito de uso e aproveitamento da terra pode abrir caminho а especulaзгo da terra, pois ao abrir-se esta possibilidade, as pessoas poderгo entender no sentido de existir a venda da terra e nгo de tнtulos.
- Qualquer cedкncia nгo deverб afectar o essencial do principio de titularidade do direito de propriedade a favor do Estado. Este principio deve ser mantido sagrado em prol da defesa dos interesses das camadas desfavorecidas.
Feitos estes comentбrios e nгo obstante as observaзхes apresentadas, o grupo sugeriu algumas saнdas que resumem no seguinte:
- Admitir a possibilidade de liberdade de substituiзгo dos sujeitos nos processos em curso e abertura da livre transmissibilidade de tнtulos nos prйdios rъsticos.
- Nos prйdios urbanos, o novo regulamento do solo urbano deveria aprofundar melhor os critйrios da liberdade de transmissгo e ou cessгo de direito entre os sujeitos do direito.
- Tanto nos prйdios rъsticos como nos urbanos, se deveria considerar a eventualidade de hipoteca e penhora do direito de uso e aproveitamento da terra, sem ferir o direito de propriedade estatal da terra.
As propostas que o grupo apresenta tomou em consideraзгo o ambiente real que actualmente caracteriza as transmissхes do direito de uso e aproveitamento da terra na sociedade moзambicana.
O panorama que se vive na prбtica й de uma tendкncia de cada vez mais se multiplicarem as situaзхes de transmissхes do direito de uso e aproveitamento da terra extra-legais constituindo na prбtica um verdadeiro costume contra legem. Nesta circunstвncia, й aconselhбvel que as entidades competentes por legislar procedam a uma ponderaзгo e actuem no sentido de legislar aquilo que estб a ser prбtica reiterada da comunidade.
A liberalizaзгo que propхe nгo retirarб o papel controlador do Estado. Este continuarб a usar os mecanismos preventivos e protecionistas previstos na lei de modo a combater situaзхes de uma eventual anarquia.
A privatizaзгo da propriedade da terra й uma medida que enfraqueceria a seguranзa da posse da terra pelos camponeses e limitaria a forзa do Estado no sentido de agir contra situaзхes de aзambarcamento de terras sem a devida exploraзгo.
O principio da hipotecabilidade e penhorabilidade do direito de uso e aproveitamento da terra pode ser assumido sem pфr em risco a essкncia do direito de propriedade sobre a terra que deve continuar nas mгos do Estado. O que se pretende й que se for aceite a figura de alienabilidade do direito de uso e aproveitamento da terra (tнtulo), terб sido criado um mecanismo que viabiliza a hipoteca e penhoralidade do direito de uso e aproveitamento da terra.
Acзхes:
- Estudar quais as alteraзхes de legislaзгo sгo necessбrias para permitir a transaзгo de tнtulos e estabelecimento do respectivo mercado; exemplo na Lei de Terras, artigo 16 (Transmissгo), no.2 em que refere que na transaзгo das infra-estruturas agrбrias, a transferкncia do tнtulo da terra adj acente serб "precedida de autorizaзгo da entidade estatal competente", deve ser eliminada. ).
- Estudar o valor da terra rural e urbana
- Melhorar os sistemas de administraзгo de terra- demarcaзгo e registo.
CONCLUSХES:
- A questгo da Privatizaзгo da Terra nгo pode e nem deve ser confundida com o Mercado de Terras, que aliбs jб й uma prбtica no paнs e nгo pхe em causa o princнpio fundamental e Constitucional da Propriedade Estatal da Terra.
- O Registo das transaзхes ligadas a terra nas zonas urbanas, junto das Conservatуrias de Registos Prediais й fundamental para que o direito inerente tenha validade "Erga Omnes", isto й, seja oponнvel a terceiros.
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